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日本空间规划体系小结

学问交流
2019-08-28

最近去日本游玩,饱览美好的自然风光的同时,更体验到了各种城市公共设施的以人为本、体贴入微,不免对这个目前依然是亚洲最发达国家的地方产生了更多的兴趣和好奇。它是如何发展至此的?狭小的地理空间如何承载一亿两千万人口的舒适生活?日本发展过程中遇到的问题大家是否也已遇到或将要遇到?其经验大家是否可以借鉴?

带着问题查阅大量资料后发现,日本城市化率达到50%至60%时,与我国现行发展阶段十分类似,也遇到了区域发展不平衡、保护与发展之间矛盾突出等问题。日本空间规划体系的核心组成部分是国土综合开发规划、国土利用规划和土地基本利用规划,与我国现在多种空间规划并存的现状也十分近似。

本文将简要梳理日本空间规划体系的变迁,先容其多种空间规划方式及共存的相互关系,小结日本建立国土空间规划体系的历程,以期为我国空间规划改革提供更多借鉴。

日本空间规划体系的发展历程

日本的国土规划又称为“全国综合开发规划”,简称“全综规划”,是日本区域开发规划体系中最上位的规划,是日本中央政府关于国土开发的基本政策,用于引导地方规划的编制。1950年,日本出台了《国土综合开发法》,根据该法开始编制规划,经过近六十年的不断调整和完善,逐渐形成了较为完整的框架体系。依据编制背景及开发目标的不同,至20世纪末,先后经历了五次“全综规划”,对日本的经济社会发展产生了较大的影响。

时间进入21世纪,随着全球化的大趋势,日本国内外社会经济发展的背景与现状都发生了巨大的变化。跨入21世纪的日本,进入了后工业化时代的成熟型城市社会时期,并迎来了人口减少和老龄化社会。为了适应新的发展背景,2005年,日本政府对《国土综合开发法》进行了修改,更名为《国土形成规划法》,明确了新的国土空间规划为“国土形成规划”。2008年2月,“国土形成规划(全国规划)”编制完成,2008年7月经内阁会议批准通过。2015年,为适应新的发展形势,又编制并通过了“新国土形成规划(全国规划)”。

目前日本空间规划体系概述

日本空间规划体系的形成和完善是一个渐进的过程。2005年之前,日本空间规划体系的核心组成部分是国土综合开发规划(贯穿各个行政级别)、国土利用规划(贯穿各个行政级别)和土地基本利用规划(以都道府县编制为核心,涵盖各个层面的专项规划)。全国层面的规划除国土综合开发规划外,还有国土利用规划和土地基本规划,分别依据1974年颁布的《国土利用规划法》和1988年颁布的《土地利用基本法》制定。其中国土利用规划偏重于国土的分类利用目标和规模控制,土地利用基本规划(主要包括其下的专项规划)根据国土利用规划编制。土地利用基本规划主要指的是某些专项区域的专项规划,城市规划就是其中的一个专项类型,除此之外还包括农业振兴区、森林地区、自然公园和自然环境保护区四大类型。而针对不同地区类型的具体空间规划,又分别设立相关的专项法。

日本现行空间规划体系

日本区域开发规划体系分为全国、区域、都道府县、市町村四个层次,全国和区域规划引导地方规划编制。中央政府制定的国土规划即“全综规划”是区域开发中最权威的规划;其次是中央政府编制的各种地区性的区域开发规划,例如“首都圈建设规划”“近畿圈建设规划”等;第三和第四层次是都道府县和市町村等地方政府依据全国和区域开发规划,明确本地区的发展方向和目标,制定的开发政策和综合性地方规划。此外,还有关于个别开发项目的实施规划。

日本空间规划体系(改革前)

下面重点就国土规划层面进行阐述。2005年以前,日本历次国土综合开发规划编制都是以1950年出台的《国土综合开发法》为依据。但《21世纪的国土总体设计》(“五全综”)编制后,日本开始对以《国土综合开发法》为代表的国土规划法律体系进行了一系列修改,修订《国土综合开发法》并更名为《国土形成规划法》。目前以《国土形成规划法》为依据编制的日本国土规划有:2008年经内阁会议批准的“国土形成规划(全国计划)”和2015年颁布的“第七次国土形成规划”。

小结

从“一全综”到目前的“国土形成规划”,日本社会经历了战后复兴、经济起飞、高速发展、经济低迷、成熟型社会的各个阶段,前后横跨约半个世纪。日本的空间规划体系与时俱进,不断调整完善,使得区域性规划与全国性规划在政策制定上保持了较好的一致性,并为重大项目的实施提供了资金保障和制度保障。

我国目前面临的很多区域问题与日本1960-70年代相似,但我国面对着更为复杂和严峻的挑战。我国的工业化伴随着全球化和信息化同步进行,地区发展因为国际力量的介入而可能出现更大的差异,发达地区重复建设、同位恶性竞争,欠发达地区缺乏发展动力、不断被边缘化等状况正在并将不断出现。这需要大家更为清醒地看待区域发展问题,努力健全国家和区域层面综合性规划的工作机制,完善相关法律体系、行政体系和实施机制,真正实现统筹城乡发展和区域协调发展。

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