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城市战略与城市经营:城市规划的“上下求索”

学问交流
2020-07-27

前 言

城市规划长期以来都面临两个方面的挑战:一是来自上层重大决定的变动,二是来自于下层市场经济不确定性的反馈。前者对应城市战略,后者对应的则是城市运营,一个是顶层设计,一个是基层实践,而城市规划正好处在中间位置,以至于地位尴尬、对上对下皆承受着压力,“就规划说规划”和“就空间论空间”被人诟病的根源也在于此。

基于此,根据对近10年来新葡京官网规划项目的跟踪研究,突破纯空间的局限,结合战略和运营的角度,按照“战略、规划、运营”三位一体的思路来剖析和总结,也许会带来不一样的启示,形成“城市战略·城市规划·城市运营”系列短文若干,权当抛砖引玉。

一、思想·规划·实践

城市是最重要的人类文明,历经数千年,城市发展到了今天的模样——高度复杂、精密、综合的现代城市,然而,如何从支离破碎的细节中国足球协会超级联赛脱出来,如何从宏观上以整体的视角去认识城市规划,这是大家认识和把控城市规划的关键。

三位一体

城市规划是一门注重实践的学科,从纵向上大体上可以分为三个节奏:思想、规划、实践。同时,城市规划又是以政府为主导的,在思想和意识层面,往往演化出政府的顶层设计和发展战略,称之为城市战略;在规划方案层面,往往有政府的五年发展规划和城市规划,亦姑且称之为城市规划;在实践层面,有政府层面的建设、管理和运营,可统称为城市运营。不难看出,在“思想、规划、实践”的序列中,可以笼统地精炼出三个关键词,即:城市战略、城市规划、城市运营。显然,这三者是一体的,进而延伸出第一个观点:城市规划不能就规划论规划,就空间说空间,必须将战略、规划、运营作为一个整体考虑才有意义。

上下求索

基于学科自身特点,城市规划专业惯常从物质空间角度思考问题,而其背后动因却远远超出了空间维度,但是,肆意扩展又会让其成为一个漫无边际的学科,那么它的边界领域在哪里,如何拓展和衔接,这都是城市规划需要思考的问题。

图1:“战略、规划、运营”三位一体的关系

借鉴“三位一体”的思路,将城市规划的上下游延伸,将“战略”、“运营”纳入思考研究领域是必要的,战略为规划指明了方向,运营为规划效果提供了反馈。战略、规划、运营分别是“思想、方案、实践”三个自上而下逻辑过程的核心,对于城市规划而言,“向上”需要落实城市发展战略,“向下”需要有效引导城市运营实践,城市规划的发展需要良性的“上下求索”。

进一步从问题的角度来讲,城市规划的拓展和衔接是“内与外”的问题,规划对战略的适应涉及到“恒与变”的问题,规划对运营的指引关系到“成与败”的问题,简而言之,这就是城市规划的“上下求索”。

二、城市规划的内与外

功夫在其内:回归空间

城市规划涉及的专业广泛,外延研究蓬勃发展,一段时间以来,甚至面临核心理论空心化的危机,物质空间规划也饱受批评,而城市规划的核心竞争力问题就像幽灵一样,每隔几年就会被提起,本文无意再争辩和赘述。但一个基于我国国情的事实摆在那里:物质空间规划仍是主流,空间仍是解决相关问题的主要平台。

西方城市规划有边缘化的趋势,有的偏重政策、有的偏重协调,有的偏重过程,甚至走向生态平衡和社会秩序构建等。但是城市规划无法脱离体制和国情,我国的城市规划从属于理工科、脱胎于建筑学,思维原点在物质空间,是建设和开发的路数,同时,土地国有的制度和强有力的规划组织架构都使得空间规划大有作为,况且大家当前的发展阶段仍然是以城镇化和开发建设为主导,空间规划内仍是主流。所以,在城市规划研究泛化的同时,仍然要回归到空间,这不仅是我国城市规划的学科架构和发展阶段决定的,也是大家的制度优势所在。回归空间,这仍然是城市规划当前的需要磨练的“功夫”。

境界在其外:基于空间

从“三位一体”的逻辑出发,城市规划的实施效果取决于其对上下游两个领域的衔接和把握:形而上者谓之道,城市规划向上提炼,是发展理念,表现为顶层设计和城市战略;形而下者谓之器,城市规划向下落实,是城市实践,表现为城市建设和城市运营。

在“战略、规划、运营”三阶段中,战略引领规划,规划管控实践,运营反馈规划。规划在外部影响和协调的主要对象是战略和运营,但是这两者都有自己的核心价值和逻辑,前者是发展与平衡,以区域开发的规律为主导;后者是资本和服务,以市场经济规律为主导;那么规划用什么和他们沟通,这三者的共同语言和平台是什么?那就是空间。这也正是回归空间的意义:土地、空间和资源等要素是它们的共同语言,物质空间规划正是它们沟通的平台。这是大家的第二个观点:战略、规划和运营都必须在土地、空间、资源方面找到共同点,并在物质空间规划上实现相互间的对话。

尤其是,我国公有制为主体的制度优势,使得城市对土地、空间、资源的掌控、调度和统筹方面更具有优势,也使得上述观点得到更好支撑,也更有意义。

三、城市战略的恒与变

战略悖论

城市战略应该是宏观的、长远的、重大的、关键的,一般而言应该具有恒定性。但是在城镇化高速发展时期,作为地方的顶层设计和全局安排,在各个地方的激烈竞争中,战略时常又成为极大的变数,一些城市的战略往往层出不穷、频繁更迭、左右摇摆,这便是城市战略悖论。

战略悖论的这种属性可以从以下几句话中去理解:

? 战略是基于长远考虑的,需要持之以恒才能实现;

? 战略灵活性有时会成为致胜的关键,战略也经常被工具化;

? 战略讲究的是人为谋划,有更多的人为动因;

? 规划讲究的是客观规律,更多的是物质因素。

这样说来,城市战略的变动似乎又是天生的、基因中自带的。事实上,有时要在一件事情上取得成功,往往也需要战略的灵活性。

另外,一个行业中的里程碑事件也支撑了这个结论:在2000年前后,为了加强对广州市未来发展的研究,启动了广州市总体发展概念规划。之后类似的城市发展研究兴起,且在后来的一段时间内,类似的规划研究仍然是将概念规划和战略规划并列使用,可见,在战略规划兴起之初,战略规划被认为是概念性的、不确定的、需要进一步商榷的,这与后来的战略规划的频繁更迭,在价值逻辑上是一脉相承的。虽然目前类似的研究多数不再使用总体概念规划这个说法,但是战略规划这个属性却一直都存在。

再者,从城市规划体系来看,战略规划是非法定规划,是规划研究。这就意味着变更的成本很低,从法理上也支撑其适时而变。

因此,战略变更有其合理性,然而,整个事情最大的相悖之处在于:战略规划是顶层规划,具有统揽全局的重大作用,最好保持相对恒定,可事实是,大量的城市战略又是频繁变更的,可以想象,在这种情况下,底层规划有多“痛苦”。

从战略悖论中得知:并不是说城市规划一成不变就是好的,重要的是如何适应变化,并让负面效应降到最低;事实上,战略的灵活性有时反而是取胜的关键。

战略恒定·宏观但不长远

许多城市的发展战略往往是宏观的,但不长远。究其原因,在高速城市化时期,城市发展的不确定因素较多,形势和机遇随时发展变化,地区发展重构的几率增大,再加上地方政府的定期换届,最终造成了顶层战略在一定程度上频繁更替。这里说的“长远”,并非是说每一个战略研究本身不够长远,而是说在战略实行时常常不得不中断、更替,战略思考时是基于长远考虑的,实施落地时又短命了。从某种程度上说,这是和城镇化高速发展相伴随的。

战略焦虑·多动症

改革开放以来,以经济建设为中心路线确立,由于政绩考核推动,加上是市场经济和分税制改革的刺激,地方政府经济发展意识高昂,每个地方政府就是一个发展意愿强烈的经济体,扩城、卖地、招商、引资忙得不亦乐乎,战略制高点便是各地政府激烈竞争的重要据点。事实上,向上级和中央争取战略优势,向市场经济积极招商,这样一种模式已经成为推动我国经济快速发展的一个基本路径。

随着各个地方之间的竞争加剧,地方政府出现了战略焦虑:各地想方设法从战略源头上为自己争取有利条件,获得战略资源,进而采取各种动作:区域整合、政区合并、园区申报、政策申请、项目和资金争取,凡此种种,不一而足。每一个这样的动作背后,都是一个重大的战略调整,都有一个重大的战略规划研究作为支撑。结果就是,从中央到地方,大量的战略规划和特殊政策区出台,比如:次区域规划、流域规划、国家级新区、自贸区、保税港区、高新区、政策性示范区等。这既是一种资源整合和优势重构,本质上也是地方政府在区域竞争下的战略突围。

与此同时,政府换届也更加重了此现象。地方政府领导班子的更替,往往意味着地方政府调动资源的能力和方向发生变化(个人的履职经历不同、掌握的人力和资源不同),因而其发展方向和重点也可能发生变化。这就最终促成了“一套班子一套思路”、“领导一换,规划就变”,这样的变化往往是战略性的转变,对应的城市总体规划和控规不可避免地将进行修编和调整,姑且将这种现象称之为“换届效应”。

战略焦虑和换届效应,造成了快速城镇化时期的战略多动症,这便是城市规划多变的根源之一,也是城市规划需要加强适应的重大原因。

战略异化

异化之一:利益权衡·工具化

战略实行主要靠地方政府的推动,而各届政府的政绩考核压力又迫使其权衡利弊,作出“轻重缓急”的安排:一些能够立竿见影的、促进GDP增长的便会更积极地付诸行动,而一些保护性和管控型的内容则尽量拖后,比如生态修复、环境保护等。地方政府在实际操作层面的利益偏好使得战略规划被工具化,甚至成为土地财政、资源变现的手段,成为利益权衡、空间博弈的工具。

异化之二:规划滞胀·内卷化

战略规划是一个地区发展的宏观构想,是一个区域的顶层设计,按道理区内各个组织单元都应该合力支撑,但事实上,各个单元为了自身的政绩和诉求,会提出符合自身利益的战略方案。这样一来,各单元为了自身更具竞争力,会不断地制定各种战略规划,结果就是区域内部衍生出更多的战略规划,形成战略规划的内卷化。这些互相冲突的战略,既是一种竞争和激励,也是一种重复和消耗。不可避免,战略层面频繁更替造成了一定时期的规划滞胀:法定规划的编制审批程序受到阻滞,非法定规划研究大量展开,城市规划的关键问题久议不决,对城市规划和管理的形成挑战。

异化之三:边际效应·近视化

战略规划本身是远期的,本应该重视其远期效果,然而边际效应决定了地方政府在操作层面的近视化:各届政府的5年任期相对于战略规划的愿景和成果是短暂的,政绩诉求决定了地方政府对近期效果更加热衷,其对战略规划的兴趣更多集中于借此增加近期可使用的资源。例如,通过膨胀战略规划,拉大远期框架,从而达到导致近期可用资源增加,使得本届政府政绩更好的目的。

战略异化是其在实行过程中带来的偏差,需要在战略相应的环节中予以修正和改善。

四、城市运营的成与败

为了更好地从转型发展的角度来讨论,该小节采用了增长转型和城市运营的概念,并主要采纳了厦门大学教授赵燕菁关于增长转型和土地财政的观点,进而对城市运营的相关问题予以讨论。

增长转型:资本型与经营型

赵燕菁教授认为[1],增长可以分为两阶段,第一个叫资本型增长,第二个叫运营型增长。前者以投资开发为主,后者以现金流运营为主。第一个阶段政府修路、修桥,建水库、机场、码头,搞“七通一平”等;第二个阶段,则是招商、引资,通过向企业和个人征税,覆盖成本,获得收益。能够建设起来的城市很多,能通过运营最终获利的却很少。从增长方式来看,古典的增长是通过过去剩余的积累获得原始资本的增长,现代的增长则是通过未来的收益贴现获得原始资本,我国改革开放的过程,很大程度上可以说是从古典增长转变成现代增长的过程。

城市发展:建设与运营

与增长相对应,城市发展可粗略分为建设和运营两个阶段,前者以开发建设为主,后者以运营管理为主。显然,改革开放以来的高速城镇化时期正是以城市建设为主的时代,未来随着转型发展,从高速增长转向高质量发展,从资本型增长转向运营型增长,我国将逐渐进入以运营管理为主的时代。城镇化也将从“上半场”进入到“下半场”,上半场城市建设主导,通过金融和开发实现原始积累;下半场城市运营主导,主要创造足够的现金流以维持财政收支平衡。

图2:两个发展阶段的转变比较

城市的本质

城市的核心是公共服务,其本质是“服务平台”+“流动要素”,政府就是充分利用各种资源,搭建基础设施和公共服务平台,让人流、物流、信息流等各种要素更加高效的运转。前者是基础框架,后者是经营性内容,可谓“铁打的营盘流水的兵”,这个所谓的“营盘”就是的城市的基础服务设施。

各个城市竞争的本质就是平台服务的竞争,良好的公共服务意味良好的生产、生活基础设施,它可以吸引优质的产业、人才和资本,进而产生更多的高成长企业、高收入人群和城市中产,这将为城市带来更加充盈的税收,稳定的财政现金流进一步反哺给城市公共服务,从而形成一个良性循环。

可以说,政府倾力打造的这个公共服务框架就是其竞争力的核心,政府通过融资统一建设公共服务设施,然后通过税收获得回报,从而获得资金平衡。城市稳健运行的基础就是税费收入能够覆盖一般性公共服务支出,城市的GDP和税收就是城市资产估值的基本面,而房屋、土地等城市资产的增值正是这种公共服务持续投入和循环积累的反映,而房价波动恰恰是人们对于这个城市未来公共服务的预期。

从经济和财政的角度看,城市发展本质上就是要建好平台,找好发展潜力和战略增长点,形成投资机会,将新兴产业不断引入进来,让金融和财政持续健康发展,适当增加M2,让经济更加活跃起来,水大鱼大,税收持续增加,让一般性财政收入能够覆盖公共服务支出。

因此,从城市运营的角度,城市发展需要优先落实生态、生产、生活基础设施等服务平台性内容,这是未来提升城市公共服务水平,增强城市运营能力的重要物质空间载体。

土地财政·土地金融

赵燕菁认为[1],政府做公共服务和平台其实是做重资产,资金来源是首先要解决的问题。改革开放以前中国只能采用古典的模式建设城市,通过过去现金流收入的积累来覆盖资本性支出,这样的增长模式很难跨越资本积累的极限。改革开放以后,尤其是中央分税制改革以后,卖地成了各地政府主要资金来源,显然这是资本性收入,而非运营性收入。卖地能解决“七通一平”的资金,但不一定能创造足够税收。因此,中国过去四十年,不存在“土地财政”,大家现在常说的“土地财政”,其实应该叫“土地金融”。它解决了融资问题,却没有解决运营税收问题。可以说,过去40年,大家国家其实根本没有“土地财政”,带给大家国家城市乃至整个经济巨变的是“土地金融”;下一个40年,土地金融使命完成,未来要转向的方向,才是土地财政。

城市运营成与败的核心

在赵燕菁看来[1],当增长从资本型进入运营型,土地也必须从金融转向财政。转型经济的资本结构最大特点是资本性支出急剧下降,现金流的支出会上升,在城市化的转型阶段,矛盾的焦点不再是资本不足,而是收入不足,是现金流不足以覆盖一般性公共服务的支出。税收、现金流成为衡量一个城市成败的新标准。进入运营阶段后,最核心的内容就是要创造足够的税收,土地要从获取金融一次性的收入为主,变成获取财政可持续的现金流收入为主。

无独有偶,在1971年日本出版的《城市的经营》中,时任神户市长的宫崎辰雄将城市经营的内涵概括为:高效地提供城市公共服务;涵养税源以确立城市的财政基础;与市场经济所导致的外部负效应相对抗,维护公共的利益。在此,编辑也前瞻性地将城市公共服务和财政税收作为一对核心要素提出来。

至此,可以得出关于城市发展和运营成败的一个重要观点:

在城市建设阶段,一定要融到足够的资金才能去建设公共设施,而现代增长是金融积累快捷高效的方式;进入运营阶段,税收和现金流能否对一般性公共服务的支出进行覆盖是关键。建设城市是阶段性的,运营城市则是持续性的,难度也会更大。

五、求仁得仁:运营竞争和战略调适

综上所述,城市规划“上下求索”的关键有两个:一是对战略的良好适应性,二是促进运营竞争取得更好效果。因此,城市运营的竞争逻辑和空间资源的战略等级便是需要了解的基础。

自由竞争模型:服务平台·流动要素

城市发展兴衰本质上是经济活动的结果,在空间政治经济学派看来,空间是社会的产物,空间的生产类似于任何商品的生产[2],城市空间建设也受政治、经济和社会等需求的推动[3]。在市场经济条件下,市场要素是自由流动的,空间生产的逻辑在一定范围内也是自由竞争的结果。在全球化高度发展的今天,资本、技术、人才等市场要素自由流动,最终形成全球化的产业布局和分工体系,其结果就是企业在全球范围内的自由选择。事实上这正是全球城市形成的基本逻辑:资本和产业所到之处,一派生机盎然;资本和产业离开之地,一片萧条;经济发达的地方人们趋之若鹜,经济萧条则人们纷纷逃离,这是自由竞争条件下,企业和人用脚投票的结果。

在这个自由竞争模型中,所有城市共同组成了一个可供选择的“网”,每个企业和个人都可以在这个网中作出流动性选择,“网”中每个“节点”都是一个城市,每个城市通过提高平台服务水平,增强城市竞争力,企业综合权衡确定其布局,最终选择加入某个“节点”,形成对该城市的支撑;与此同时,个人也采用同样的方法,实现对某个城市的支撑。得到企业和人的支撑越多的城市,就发展壮大,否则就停滞不前,甚至萎缩。美国城市底特律所在的“铁锈地带”就是衰退的典型。

一个城市在竞争中取得了优势,就会表现出人气旺、经济有活力、甚至是高房价,根源就是其积累了更好的平台服务,最终,城市税收和现金流不断增加,这其实是平台服务能力的变现,同时也是流动要素对服务平台的反哺。

城市运营大战:抢企业·抢人

从城市运营的源头来考察,维持城市运行良好的基础是税收现金流大于公共服务支出。同时,城市竞争力也通过城市运营变现,并体现为城市税收增加,与税收高度相关的指标就是GDP,这也是地方政府热衷于GDP和增速排名的原因。因此,增加税源和税收便是提高城市运营能力的重要途径。

平台服务对城市运营是基础性作用,需要长期持续的积累才能见到成效。在平台服务能力既定的情况下,如何更加直接地获得税源和税收,那就是“抢企业”和“抢人”的城市运营大战:一方面,从城市税源来看,企业增值税、个人所得税是两个最重要的税种;另一方面,在前述的自由竞争模型中,两个最为关键的流动要素单元,一个是企业,一个是人。因此可以说,城市运营本质上就是围绕着企业和人来做,而“抢企业”和“抢人”自然就成为了区域竞争中不可回避的一场大战。

“抢企业”就是大家熟知的政府招商引资,地方政府的政绩往往需要靠其招商引资对经济的拉动来实现。在竞争最惨烈的时候,工业园区甚至开出零地价的条件吸引相关企业。而最近几年,除了年年喊的“用工荒”外,天津、西安、武汉、成都等多个城市也加入了轰轰烈烈的“抢人”大战。其深层逻辑并不是房价调控的需要,而是进入后运营时代,作为流动要素的“人”就是根本。否则,一旦城镇化定型,城市规模锁定,人口增长缺乏,再好的厨师,也是巧妇难为无米之炊。

因此,大家得出另一个结论,要提高城市的运营能力,主要有三个关键点:一是提升平台服务水平,二是吸引更多更好的企业,三是吸引更多更优质的人才。

城市规划对城市运营的支撑,应该围绕上述三个关键点来做。当然,要做到上述三点,不只需要城市规划的支撑,还需要出台政策、环境等全方位的配套措施才能实现,但城市规划在物质空间层面上的支撑是必不可少的。同时,这也为大家检验城市规划提供了一个较为确切的参考和引导方向。

战略调试:资源等级金字塔

发展战略涉及的层面很广,比如产业、空间、交通、学问、生态等,这些领域最终都会对应一定的“土地和空间资源”,并最终借助城市规划和城市运营,将对应的战略资源转变为城市资产,从而实现其战略价值。因此,大家讨论“战略调适”和“运营效果”,最终会把“战略、规划、运营”统一在“土地和空间资源”的平台上,并聚焦在“建设用地”层面进行重点研究。当前的国土空间规划改革恰好提供了一个机会,这也正是目前国土空间规划背景下,最应该去做的事情:资源的大统筹,大战略、大运营。

城市战略产生的影响主要有内外两个方面:战略的外部性影响将改善城市在区域中的竞争位能,主要表现在规模、指标、范围、空间拓展方向、产业集群等,此类变化已经超越原有规划,是颠覆性的,这时规划需要重新修编,已经不是适应性调整的问题了,也不是大家要讨论的重点;相反,战略内部性影响主要通过自身要素优化使得城市运行更加高效合理、富有竞争力,主要体现在调整内部各要素的比例结构、功能布局、设施配套等。规划对此的调适逻辑是:各要素的战略价值是不同的,其对应的规划管控力度也应该有所差异。如图3所示,通过分析各要素战略价值重要性,将城市资源要素分为五大类,并按照战略重要性形成等级金字塔,这个等级体系正是大家未来规划调适的基本准则。

图3:城市资源战略性等级金字塔

进一步来说,这个内部性战略等级体系和运营竞争模型是高度相关的:“生存安全、生活保障、公共服务”属于运营中的平台服务内容,“人和产业”属于运营中的流动要素。同时,这五个要素均有对应的城市用地和空间(如图3所示),城市规划正是通过相应的用地和空间管控来实现战略适应和运营效果。至此,战略、规划、运营实现了真正的对接。

平台服务类资产——对应公益性用地

在这五大要素中,“生存安全、生活保障、公共服务”占用的是公益性建设用地,是城市的公益性资产,主要包括:安全设施(城市生态保育、环境保护、生命线工程等)、基础设施(交通、市政)、公共服务(学校、医院)等。这类用地通常以划拨的形式转让使用权,是城市运营中的固定框架,是经营的资本和工具。

流动要素类资产——对应可经营性土地

人和产业是“流动要素”,是政府招揽和平台服务的对象,占用的是城市可经营性建设用地,这类用地是城市的可经营性资产,主要包括城市人居和城市产业(工业、仓储、居住、办公、商业等),这是地方政府卖地和市场招拍挂的重点对象,是实现“土地金融”价值的标的物,也是城市经营者的最爱。

规划管控:土地利用的弹性

根据前述的战略重要性等级,大家可以初步得出城市建设用地管控弹性的递进关系:A.城市安全设施 > B.城市基础设施 > C.公共服务设施 > D.城市产业 > E.城市居住。即:在上述序列中,规划管控刚性逐渐降低,管控弹性逐渐增加。

结 语

总之,落实战略,提升城市竞争力;促使城市运营取得较好效果,获得城市生命力。这是未来城市的兴衰成败的关键,是城市规划“上下求索”的目标所在,也是城市规划立足于“战略、规划、运营”三位一体的价值体现。

参考文献

赵燕菁. 赵燕菁:过去40年是土地金融,未来40年才是土地财政. 2019-01-13. 2020-01-13. https://mp.weixin.qq.com/s/L-g5LRSWhAxAGhg-hQFyrQ

蔡禾,张应祥. 城市社会学:理论与视野[M].广州:中山大学出版社,2003:169.

代伟国,邢忠.小城市公共空间系统的问题及建设方略[J].城市问题,2010(12):81-84.

撰稿丨规划设计院 代伟国 张捷  

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