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战略和运营视角下的规划应对

学问交流
2020-08-03

从战略角度来说,城市规划应该适应城市战略调整,跟进战略转换,管控好战略资源,这是规划的战略适应性;从运营角度来说,城市规划应促进城市建设,便于城市管理,促使城市运营高效。简言之,城市规划应具备战略适应性和促进运营高效性。

一、总框架:战略适应性·运营高效性

依前所述,从三位一体的思路出发,面对战略适应性和促进运营高效性的要求,城市规划需要做出相应的措施来应对,主要的逻辑框架和应对措施如下图1所示。

图1:城市规划“上下求索”的总框架

在这个框架中,共包括十大策略,其中,城市规划对城市战略的适应性策略有五条,主要包括战略留白、总规预控、控规分层、用地分级、管理分权;城市规划对城市运营的效果提升性策略有五条,主要包括总量充足、质量优渥、资源总账、一体整合、现金为王。

二、面向城市战略的适应性对策

对策一:战略留白

战略的机动灵活性有时是其克敌制胜的法宝,规划因应的措施就是在用地布局上适当进行战略留白。究其原因,在于两者的底层逻辑不同:战略更多是人为的主观能动性,规划更依赖客观规律和理性分析,是基于现实的层层论证和推理。

战略中的产业和经济发展,有大量人为的作用,依赖生产力提升、科学进步,需要创新和突破,甚至是大胆的无中生有,具有重大的不确定性。比如,投资者的家乡情怀、政策的变更等都为地区产业发展带来了不确定性。经济发展的不确定性进而导致了城市战略的不确定性,而城市规划必须要为此提供调适的可能。

对策二:总规预控·刚柔相济

由于人和企业流动变化的不确定性,城市规划的规模预测往往和真实情况存在一定偏差。因此,规划的平台服务配套可以适当增加,对这些富裕量在总规层面进行预控;同时,对于流动要素对应的可经营性用地的空间布局应预留弹性,以应对未来变化,增加战略适应性。

同时,总规的城市建设用地指标是一个定量,公益性建设用地和可经营性建设用地间存在着总量平衡的关系,在规划管理过程中,由于地方政府对土地财政的依赖以及招商引资的压力,一些公益性土地往往被调整为可经营性用地(显然,公益性用地才是实现永续经营的根本保障)。因此,对于这两者用地的管控应该是有差别的,公益性应该是一种刚性管控,应该列入强制性条款,而可经营性建设用地则是一种弹性管控。

对策三:控规分层

有些地方曾出现控规编而不批的现象,这背后是一种无奈:作为法定规划,控规一旦批复将严格实行,这对地方政府来说似乎是作茧自缚,编而不批反而可以保留足够的自由裁量权以适应城市发展;但是,长期的编而不批将为城市规划管理带来巨大风险。

这个问题仍然离不开转型发展的大背景:控规是开发时代的产物,本质上是“开发建设控制”,控制的是用地性质和开发强度,主要针对市场经济下的流动要素类用地管控。然而增量发展的时代已经过去了,在运营时代,更多需要在公共服务和平台引导上下功夫,这是决定城市税收的重要因素。因此,大家可以把控规的内在矛盾归纳为两个方面:一是平台服务功能的保障性,二是流动要素功能的适应性。这两者间常常存在博弈的关系。一个较好的做法是分层编制控规,其基本逻辑是:将控规分为大纲层面和地块层面,大纲层面以平台服务类内容为主,报地方政府审批,进行刚性管控;地块层面则包含平台服务和流动要素内容,并且制定地块导则,作为地方规划主管部门的技术文件,其中,关于流动要素类内容,可以在总量平衡和一定原则下进行适当调控和自由裁量。令人欣慰的是这样的做法在一些地区已经施行,比如成都的大纲图则、北京的街区控规、上海的规划管理单元等。

对策四:用地分级

根据城市建设用地的战略等级,适用不同级别的管控刚性,形成刚柔并济的城市建设用地管理措施。由前述可知,城市建设用地控制的层进关系为:A.城市安全设施 > B.城市基础设施 > C.公共服务设施 > D.城市产业 > E.城市居住。所以,在对应的控规、城市设计、修建性详细规划中,关于相应设施和用地的管控应该给出差异化的应对措施,以适应不同的规划管理,刚性等级越高,规划调整论证的技术要求越高,会议流程越正式,事权批复等级越高。

对策五:管理分权

将规划事权和技术性内容进行充分对接,平台服务类设施调整需要地方政府批复才可以调整,确保该类设施用地的规模、范围、数量、服务半径等,对于流动要素类用地只确定其总规模即可,具体布局和地块指标可以保持一定灵活性;流动要素类用地由地方规划主管部门自由裁量,主要限于城市产业和城市居住用地的调整,在不突破总规划的情况下,可以结合市场经济进行适应性调整。

三、面向城市运营的效果性反馈

由于传统思路的惯性,规划更容易从技术角度去思考方案的科学性,而不容易从社会经济角度去思考实施运营的效果。从运营角度去观察城市规划,可以帮助规划打开另一扇窗,使其在规划的实施性上具有更好的效果。总的来说,以运营的视角来看,城市规划尚需要重视以下五个方面的内容:总量充足、质量优渥、资源总账、一体整合、现金为王。

对策一:总量充足

平台服务设施总量充足,为后期运营铆足“后劲”。现有规划往往是阶段性的,服务设施按规划年限期末的人口规模进行配置,一旦人口规模预测偏低,必然出现捉襟见肘的现象,同时配套设施的标准也在变化(停车位),新型的服务设施也要进入(智能充电桩等),这些都需要平台服务设施在量上充足,甚至具有可扩展的能力。另一方面,规划到期进行后一轮修编时,规模增长必然导致服务设施的扩张,充足或者适量富裕的配套为原址扩建留下可能。当然这样的规模应该以运营时的经济效率为参考。

对策二:质量优渥

平台服务设施关系到人们的生产效率和生活质量,优渥的基础设施和服务设施,能够增强企业和人口吸引力。同时,优秀的基础设施也是百年大计,为城市长远发展提供持续支撑。另外,质量优渥还意味着理念和意识的超前发展,前几年海绵城市、城市综合管廊等概念火爆全国,但颇令人尴尬的是,当技术不是问题时,空间却没有了,这又导致许多优质的城市服务设施无法提供,或者说城市的基础设施无法有效升级。

对策三:资源总账

城市运营容易陷入“就城市论城市”的窠臼,事实是城市发展离不开周边区域资源环境的支撑,外围地区的生态承载力和环境资源也是沉没成本。所以,城市运营是大统筹,要把区域资源和成本一并考虑,必要时可以提出负面清单。目前,全国正在进行的国土空间规划正好提供了一个这样的契机,通过多规合一,将外围的山、水、林、田、湖、草等资源都纳入统筹。

另一方面,增量规划即将完成的情况下,如何充分利用城市修复和旧城更新,从资源总账的角度去统筹思考,这是规划能否有力实施的关键。总账的思路既是约束,也是变通,事实上,它为局部运营提供了一个新思路,可以超越局部盈亏,给予了更大的操作空间。

对策四:一体整合

一般而言,城市规划容易紧盯土地层面进行深入研究而忽略其他。事实上,在实际运营时,一体化往往更为有利。香港地铁就是一个十分好的案例,全球地铁运营多数是亏损的,而香港通过将地铁和地上物业绑定开发解决了其运营中的经济性问题,这就是典型的一体化整合。这实际上已经涉及到盈利分析和盈利模式建构,也是城市运营最核心的内容,而“土地、空间、资源”一体化整合的策略能够帮城市运营提供更打开思路,这种思维模式恰恰是城市规划需要吸纳的。

对策五:现金为王

现金为王是城市运营的基本准则,传统规划缺乏对规划实施经济性的充分考虑,对于现金流的考虑则更少,而这往往是城市运营乃至地产项目运营中的命脉所在。规划当中对现金流的考虑并非仅限于详细的账目计算,而是要充分考虑能够提供现金流的业态和功能,并为其提供足够的土地和空间保障。同时,要匹配城市各组团的功能结构和用地的比例关系,以及分期建设中可出让用地与公益性用地之间的合适比例,从而为城市运营现金流平衡提供规划支撑。

四、结 语

城市规划是一门实践性很强的科学,纯工程技术层面的研究是有缺陷的,从战略和运营两个角度,分别从一上一下两个层面为其打开新的观察窗口,使得规划从顶层设计到规划实践能够得到全面的洞悉,从而进行自我修正,并做好上下衔接,使得规划具有战略适应性和促进运营高效性,为规划的科学性和可实施性打下坚实基础,这便是大家进行这个思考的重要意义。

或者,也许可以将战略、规划、运营比喻为三座彼此联系的山峰,当大家处在规划当中时,就像“不识庐山真面目,只缘身在此山中”;而当大家站在战略、运营这两座山峰的角度审视规划的时候,会有“横看成岭侧成峰,远近高低各不同”的感受;而如果大家能够将战略、规划、运营打通了来看,将它们作为一个整体来审视,也许就会有登顶泰山时“一览众山小”的感觉。不同的视野,不同的境界,不同的心态,换个角度,站在更高的视角来看,可以帮助大家更容易看清事物的本源,更好把握眼下的态势,以及手中的工作。

过去十年是大家国家城市快速发展的关键阶段,大家经历的诸多项目,成败得失的细节可以有诸多角度的阐释和解读,如果尝试把它们放在战略、规划、运营的大框架中去思考,也许会有豁然开朗的启迪和一切释然的领悟,而这些过往的反思和沉淀,不应该只当作过去的备忘录,而应该是大家重新出发的旗帜和号角。

(撰稿丨规划设计院 代伟国 张捷)

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