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战略更替下的控规应对——广安市枣山物流商贸园区控规

学问交流
2020-08-10

枣山物流商贸园区控规是顶层战略频繁更替的典型,其研究的潜在价值点在于,战略频繁更替情况下控规该如何适应。作为一个持续跟踪7年之久的项目,其中有很多方面值得大家总结思考,而战略适应性始终是该规划持续演进的主旋律。

源头:战略升级与震荡

2013年初,大家开始了广安市枣山园区的控规整合工作,到2020年初,历时7年,终于完成了这个项目。在项目进行的过程中,由于顶层战略上的变化,规划曾进入漫长的论证和调整之中,甚至陷入长期的规划研究和动态修改,以至于历经7年方才完成。规划编制过程集中体现了战略不确定性,顶层意图的出发点不断扩大,大体按照“片区——园区——区域——系统——全域”逐渐演进,战略势能也逐渐升级:“拼合——整合——融合——再造——重构”。具体如下:

(1)片区拼合(2013年以前):项目起初比较简单,之前分别在不同的时间和条件下,园区的三个片区(枣山片区2011、物流园区2012、西溪河片区2011)分别编制了控规,结果发现三片之间彼此冲突不能完全衔接,需要进行规划整合。

图1 片区拼合(2013年以前)

(2)园区整合(2013年):新一版总体规划编制启动(2015年批复),提出新的发展战略和思路,对园区内部三个片区的控规进行整合,形成新一版控规内容。

(3)区域融合(2015年):行政区划调整,将两个乡镇融入进来(广安穿石乡、岳池县石垭镇13个村),划归枣山园区管理,区域功能结构和发展战略需要优化调整。

图2(左) 区域融合(2015年):行政区划调整  图3(右) 远景空间布局战略研究(2017年)

(4)系统再造(2017年):市级专项规划出台(综合交通、市政工程、停车场、新能源汽车充电基础设施等),全面落实市级发展战略,包括云轨系统在内的园区基础设施系统发生顶层变化。

(5)全域重构(2019年):广安调整城市发展方向,提出“顺山顺水、向东向南”空间战略,同时,广安市国土空间总体规划编制启动,各个辖区进入发展战略博弈,园区与其他区之间就建设用地指标、规划定位、主导产业等进行战略竞争,枣山园区启动发展战略研究,借此机会从战略层面实现全域重构。

图4 全域管控(广安市)

图5 全域重构(2019)

挑战:从战略到控规,可否一步到位

现在看来,试图在控规层面直接纳入战略想法,在操作上难度大,效果也不甚理想,其根本原因是规划的法定性以及规划层次方面无法跨越,具体如下:

试图,但是始终无法跨越或突破总规

在法定规划体系中,总体规划是详细规划的上位规划,控规必须要对总规予以交代。战略规划是非法定规划,其中的某些想法和思路往往是对总规的一种突破,只有吸纳到总规当中,才能够被落实到控规中来。因此,这些体现了业主意图的战略思路如果不能纳入总规,控规最终还是无法采纳,结果就是规划经过多轮反复最后又回到了初始方案,这是十分令人遗憾的。当然这些战略性的研究并非无用,至少为地方发展的可能性和多样性作出了论证和判断,某些想法甚至可以在下一轮规划编制过程中予以体现。顺便说一句,“试图突破总规”算是各类规划中出现频率较高又最具战略博弈意味的努力,但也意味着大量的工作消耗。

以控规来讨论战略,力不从心

随着顶层意图反复调整,历时7年之久的控规在本质上工作性质已经发生了变化,从纯粹技术层面的规划整合变成了宏观上的战略研究,而控规编制也几乎变成了日常的动态维护。工作界面和诉求的不匹配造成了工作推进的困难:项目组提供的控规在内容上都是细枝末节的技术细节,而领导想听的却是宏观上的战略思考。这种错位是结构性的,本质还是以小控规讨论大战略,是力不从心的。

对策:“让凯撒的归凯撒,让上帝的归上帝”

开展枣山园区战略规划研究

规划到了后期,从2018年下半年开始,及时转换工作平台,暂缓汇报控规,正式启动枣山园区战略规划,将规划范围从19平方公里扩大到整个行政辖区100平方公里,规划对象从城市建设用地扩大到包括整个乡村地区。这样交流汇报更加有效,也能够抓住关键问题,节省了很多时间和精力。虽然最终战略研究内容并未完全纳入控规,但是经过研究和探讨,为地方发展提供了另一种可能性,在条件成熟的情况下仍然有借鉴意义。

战略留白

事实上,在最后即将完成控规编制的时候,全市的国土空间总体规划编制工作也即将启动。根据全市最新的意图和顶层设想,新一轮的规划中,会对全市各区的建设用地指标进行再平衡再布局,为此,在控规当中,优先落实现状、准现状以及拟建项目用地,其他约1.4平方公里用地,按留白处理,作为对未来城市发展战略的适应性布局。

图6(左) 战略留白      图7(右) 平台服务要素:安全设施、公共服务、基础设施

平台服务类要素保障

事实上,经过多年发展,园区城市建设用地布局和总体规划是有出入的,但是最终在控规方案中,仍然是优先保障了城市安全、城市绿地、基础设施、公共服务设施等用地,并按照总体规划中的要求予以落实,这既是对总规的敬重,也是对未来城市运营潜力的保障。

先批复后调整

事实上,直到最后仍然不能完全确定最合适的留白量是多少,这个仍然需要结合其他区的发展态势和用地需求。但是,控规不能一直等下去不予批复。先批复,后调整,保留一定弹性,留给未来去处理也是一个办法,规划管理本身也是个动态的过程,先行批复可以保障大部分地区的地块管理科学性和有法可依,是有积极意义的。

反思:三分规划,七分管理

分层编制控规的建议

尽可能对控规进行分层编制、分级报批、分类管控。事实上,在2008年前后已经出现分层编制控规的讨论和实践,各个地方具体分层和管控的细节也有所区别。在此,提出的控规分层编制,从逻辑上是兼顾从战略和运营一上一下两个维度的思考,希翼有助于当前控规编制改革的持续推进;另一方面,也仍然有许多地区,尤其是管理人员不足的偏远地区,仍然在用传统的控规,在此也呼吁有条件的情况下,尽可能进行分层编制。但需注意,如果地方规划主管部门没有配套相应的管理制度,仅仅只是规划设计单位一厢情愿的分层编制,是没有意义的,分层编制的核心意义在于管理和实行。

动态维护和自由裁量

控规批复后,关于流动要素类的用地管控是与具体项目相关的,有大量的、日常的动态维护工作,这样的项目用地管理应结合市场需求进行调整,而这样的调整往往有一定的自由裁量权。但是这样的自由裁量并不是完全自由和随意的,正因为有一定的自由弹性,才更需要谨慎制定一定的原则和前提,甚至在必要的情况下,要通过专题论证才能进行修改,这是规划管理走向科学的基础。

同步编制,分步审批

最好的情况当然是同步编制、同步审批,但是,当某些片区条件不成熟时,也可以采取“化整为零”的办法,通过规划分析,将全域划分为2-5平方公里左右的管理单元,成熟一片审批一片,先行批复一些基本建成的现状地区及发展态势基本定型的片区,剩余部分待时机成熟时再分片批复。这样规划编制和研究的针对性比较强,同时一些目标明确的地区可以及时的法定化,实现有法可依。

结 语

历时七年之久,最后批复时仍然有些许遗憾。回头看来,至少大家可以得到三个方面的启发:其一,中间过程的大量研究虽然诸多内容最后并未采纳,甚至多次反复,也走了一些弯路,但是仍然有积极意义,同时,将战略性内容和控规内容进行划分和界定,使得成果更加清晰,工作也更有效率;其二,充分说明规划是动态性的,而法律法规恰恰更倾向于恒态,因此,作为法定规划的控规,究竟什么内容,以什么形式纳入审批文件,这个十分关键;其三,规划编制时间过长对规划管理是一个不利因素,类似情况从技术手段上是可以分步解决的,久拖不决带来的风险也是不可忽视的。

《广安市枣山物流商贸园区控制性详细规划》团队先容

撰稿丨规划设计院 代伟国 周科 蒙明莲  

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