新葡京官网   >  资讯动态   >  学问交流

战略调整与运营紧需下的整体式控规编制探讨——由凤冈中心城区控规编制引发的启示

学问交流
2020-08-31

贵州省遵义市凤冈县中心城区控规,再一次体现了规划被战略和运营夹在中间的被动位置。但与此同时,这次实践把县城作为一个整体进行控规编制,又为本规划增加了一些特别的意义和启发。

矛盾·痛点

凤冈中心城区总规和控规(约24k㎡)同时启动编制,在工作方式和效率上都是一个较好的开端,然而,自2019开始的国土空间规划变革使得控规编制被迫延缓。因此,进一步来说,未来的国土空间规划可能会有新的战略思路和变化,这就难免跟当前的规划方案产生一定冲突,这是矛盾;退一步讲,城市建设和运营需要法定规划的技术支撑,不能一直等下去,这是痛点。

共性·共情

其实,上述情况目前在全国范围内有一定的共性,在未来国土空间规划编制的2年里(实际时间往往会更长),控规似乎都将有点无所适从,战略落实的适应性和运营需求的紧迫性将难免使不同地区控规能在一定程度上彼此理解共情。

但是,这是否意味着控规只能无所作为、被动等待,大家能否打破这个尴尬的局面?其实,如果大家仔细梳理一下其内在的逻辑关系,并厘清问题的关键和本质,也许并不尽然。

控规发展演绎的逻辑

控规发展到今天,其技术体系已相对成熟,通过对控规发展路径的复盘,大家可以大致看出整体式控规的核心要义:

初生:控规的初始模样

上个世纪90年代,控规开始在我国出现,最初主要借鉴自美国的区划法(Zoning act),后来又经过了一定的适应性改进。控规是一个详细规划,使用的地形图精度应在1:2000以上,一般而言,规划编制单元在2平方公里左右,其研究对象是地块,并主要对地块提出指标和配套等方面的管控要求,经过批复的控规具有法律效力,并作为土地出让和城市规划管理的直接依据。

成长:从野蛮生长到理性整合

改革开放以来,伴随着市场经济改革、住房改革和分税制改革,由于内部机制和改革红利的推动,大概在2000年左右,城市建设仿佛雨后春笋一般疯狂生长,控规编制也在不断蔓延,这种小规模(2k㎡左右)无秩序蚕食的结果就是,各个控规之间经常出现冲突和无法衔接的情况,因此,把相邻的若干控规作为一个片区进行整合逐渐成为了一种常态,多称之为“控规整合”。这算野蛮生长之后的一种理性补救,“片区控规整合”应运而生,其规模往往在5~10k㎡,多的甚至达到20k㎡,往往是一个相对独立的组团、片区、开发区或其他特殊功能区,“控规整合”主要解决了各个单元之间的无缝衔接问题。

成熟:整体式控规

沿着上述逻辑继续发展,随着各个片区整合的完成,新的问题又暴露出来:片区整合后的建设总量往往会超额,所有片区的超额汇总起来将大大突破城市建设容量的“天花板”,最终造成规划体系的整体崩盘。至此,规划彻底失控了,底层控规和上层总规彼此脱节,最直接的后果就是人口密集、配套不足,严重影响城市品质和效率。在这种情况下,整体式控规横空出世,通过对原控规整合各片区的再整合,使之符合城市总体规划的要求,进而实现整个城市的统一协调和整体平衡。

整体式控规:大整合·中枢性

可见,整体式控规是发展到一定阶段的产物,它源自于地块控规,但是又超越了地块控规:它的主要研究对象不再是地块,而是片区或管理单元,主要目的是为了战略落实和总体平衡,其主要任务包括:协调各个片区目标和方向,平衡其开发建设和配套,为各规划单元提出总体指标和配套要求,在具体的地块管控方面仅仅提出一般原则和政策导向,以便为后续的地块控规编制提供依据。

本质上,整体性控规是“关于控规的控规”,是地块控规和总体规划之间衔接的“纽带”,所以,它的价值在于“承上启下”、“左右逢源”的中枢性作用:

上下传导——向上落实战略和承接总规,向下递给各个片区或单元

左右平衡——协调各个片区或单元之间的冲突,使其无缝衔接,平衡整体关系

前后继承——传承各个历史阶段的规划成果,延续未来目标。

这就像是建立了一个“中间件”或“连接键”,使得总体规划与详细规划能够有效衔接,从而避免规划断层,方便规划传导、衔接、平衡。应该说,它是一个“中枢性”传导体系,正是这个体系,得以让一个上千平方公里的总规能够与一个几公顷的地块之间发生体系上的关联。

事实上,一些发达的大中城市(如北京、上海、广州等)早在2010年以前就完成了整个城市的整体性控规,比如北京的街区控规、广州的管理单元控规都是类似的产物。另一方面,在新的城乡规划法中不再提分区规划之后,整体式控规的“中枢性”纽带角色就更加突出。与此同时,最新的国土空间规划改革中要求的“规划传导”也是对这种技术路线的肯定。

规划传导:国土空间规划变革赋予的新机会

从我国的规划体系演进历史来看,总体规划与控规之间的衔接大概有三种路径,如图1所示:

图1:规划体系中的传导路径

主要包括:分区规划、整体式控规、总规的规划传导。分区规划在新版的城乡规划法中没有再提;整体式控规已经有一些实践探索;总规的规划传导是国土空间规划改革中新提出来的内容,尚在探索阶段。显然,伴随着国土空间规划改革的持续推进,规划传导必然将全面推进,这是未来控规发展的是一个新方向和新机会。

分区规划不再提及的同时,“总规深化”却逐渐展开,总规深化中的向下传导更加利于规划管理(这也是分区规划逐渐被摒弃的原因),这正好与整体式控规实现了“接力棒”的完美交接:总规的规划传导向下分解到各个片区或组团,而整体式控规向上整合到片区或组团,二者通过片区或单元的规划导则实现技术对接。当然,这个对接有个首要的前提,那就是要有统一的空间层次,并且要在同一个空间层面上。

空间层次

一个小城镇和一个特大城市,在规划体系上是一样的,但是,规模的不同会导致规划传导的复杂性出现巨大差异,这就涉及到规划管理上的空间层次概念。

前面说到整体性控规的“中枢性”体系,具体实践中的表现形式是灵活多样的。比如,一个小城镇,其镇区建设用地面积一般在1平方公里左右,多数情况下是直接从总体规划做到地块层级的控规了,不需要“中枢性”传导,也就不需要这个整体性控规了,整个镇区就两个空间层级:“镇区——地块”。

对于一个摊大饼式(多为平原城市)发展的县城而言,总建设用地面积一般在20平方公里左右,大致可划分为10个规划管理单元左右,每个管理单元约2平方公里,每个单元可以独立编制地块控规,这样便形成了“城市——单元——地块”三个空间层级,而整体性控规就包含了整个城市的10个管理单元。

对于更大的城市(20平方公里以上),其内部可能会延伸出组团、片区等空间层次,这样便形成了“城市——片区——组团——单元——地块”等多个层级,可见城市规模越大,层级就越多,相应的“中枢性”体系就越复杂、越重要。(注:这里需要注意,一些山地城市,虽然规模不大,但是由于山川河流阻隔,导致布局分散,往往也会有片区、组团的空间层级划分,其工作原理是一样的。)

纵横体系:扁平化·立体化

上述空间层次的建立,使控规摆脱了单一的横向蔓延,立了起来,从扁平化走向了立体化。

扁平化:水平蔓延,横向有广度

传统的地块控规是一个扁平化的结构,主要讨论不同地块之间的技术衔接关系,这是一种水平联系,地块与上位总规的关系是模糊的,缺乏一种清晰的纵向管控;即便发展到“片区控规整合”阶段,地块控规也仍然是一种水平视角,研究对象只是从地块扩大到了地段或片区,实现了更大地区之间的衔接;到了整体性控规阶段,开始了全域整合,水平视角的“横向衔接”走到了尽头,量变催生质变,此时暴露的总量失控也迫使其进入一个转折点,“垂直衔接”势在必行,整体性控规必须建立一个纵向管控体系,才能真正实现全域协调和平衡。

立体化:垂直衔接,纵向有高度

在整体性控规阶段,要确保总量“天花板”不被击穿,必须从上到下进行内容分解,以实现总规与控规的“天地之接”。但是,如果只是总量数字上的简单分解,没有空间管控体系进行调控和缓冲,这样的衔接将是摇摇晃晃的“绳梯”。空间层次建构后,基于“城市——片区——组团——单元——地块”的传导体系得以形成,基于垂直衔接的“任务分解体系”变成了“纵向管控体系”,“绳梯”变成了坚实的“台阶”,总规便可向下落实,控规向上也有了高度,自此,立体化就形成了。

摒弃了地块控规的局限性和盲目性,整体式控规既可以进行纵向下沉、有效传导,又可以横向衔接、总体平衡。这种纵横交错的关系,可以在总规和地块控规之间建立更加稳定的管控体系。

困局:“揽炒”·控规绑定

从前面论述,大家可知,整体式控规和地块控规有很大不同,二者从对象、范围、技术特点等方面都有着巨大差别,具体如下表1所示。

表1:整体式控规和地块控规的比较

本质上,两者是一体二元的关系,各有侧重。若把两者混在一起,企图一步到位,事实上就是“控规绑定”,稍微不慎就很容易走向“揽炒”的境地,在具体工作过程中往往也会产生许多问题:

整体式控规,偏重于整体框架,对于具体的详细问题不容易说得清楚,不利于细节问题的讨论和确定,从工作上讲,往往开了很多会却不解决实际问题;

在重大节点会议决策中,众多细节上的小问题往往并不对整体框架有根本性影响,但却容易带动会议氛围,影响决策倾向,从而使整体性控规被否定;

再者就是开篇提到的:若遇到重大战略产生不确定性,比如总体规划修编等,往往因为部分战略和个别组团功能调整导致对整个控规的阻滞。

在实际操作中,由于工作思路和概念的不甚明晰,上述控规绑定的情况还比较常见,尤其是在区县这个层面,多数地方没有进行明确的控规分层管理,加之“地块控规”先入为主的诱导,人们往往认为“控规”指的就是“地块控规”。尽管整体式控规的内容、目标、诉求均已纳入到了规划中,人们往往无视纵向的“中枢性”传导体系,而热衷于横向的地块指标和其他细节。同时,随着不同空间层次矛盾的叠加和干扰,捆绑式控规愈发暴露出其“胡子眉毛一把抓”和无法聚焦的弊端,并最终遭受各种诟病:一方面,专家的角度往往认为,规划编制过于传统,且规划传导的“中枢性”不够;另一方面,地方领导和管理部门又认为规划不够细致,不够深入。前者是宏观管控视角,后者是微观实用视角,二者不可兼得、不可调和。

至此,大家大致可以将控规的诉求归纳为两个方面,一方面是整体性的把控,主要是与总体规划对接,落实战略意图;另一方面是进行详细的地块管控,实现对城市建设和运营的支撑。结合文章标题来说,可以简化为这样一句话:

“整体式控规主要解决战略矛盾,地块控规主要解决运营痛点。”

有鉴于此,笼统地用“控规”一词已经不足以表达控规的内容体系,借鉴全国各地的控规实践,不同于地块控规,整体性控规的研究对象是规划管理单元,因此,大家暂且把整体性控规用“单元控规”来表述。

至此,解决思路基本也就呼之欲出了:“问题就是答案”,要破“捆绑式”困局,核心思路就是“分而治之”,最关键的策略就是“控规分层、操作分类”。

破局一:控规分层

控规分层编制,将使规划的纵横关系更加清晰可靠,纵向的空间传导体系和横向的地块管控体系相对独立,各得其所。其各自的主要内容为:

单元控规

制定单元指标和管控导则,承接总体规划,协调冲突,响应战略弹性;

地块控规

制定地块指标和管控导则,引导土地出让,明确要求,满足运营需求。

显然,这个一体二元的控规体系包括宏观层面(单元控规)和微观层面(地块控规),这两个层面当然不能是两张皮,而是通过类似“变速箱”和“离合器”一样的机构使得发动装置和制动装置形成合理的联动关系:当战略待定时,运营需求还可以保持基本运转;在整体暂停时,紧需部分还可以维持最基本的运行。

破局二:操作分类

“分而治之”与大整合是一体两面的,它是整合设计的一部分,其核心逻辑就是化整为零,分类跟进,每个片区和单元都可以根据自身情况保留一定的机动性:当顶层战略有变动时,各单元可以选择性跟进,强相关的片区应紧跟战略并暂缓控规,弱相关的“片区、组团、单元”则完全不受影响,可以继续编制、审批,已经批复的则可以继续引导开发建设和城市运营。其实,这也正是国家层面在相关文件里明确“控规编制不受影响”的真实意义(注:国土空间规划变革的重点在于总体规划)。

那么,该怎么区分强相关和弱相关,以及如何能够让“片区、组团、单元”等空间体系表现出敏感性,并及时凸显出这种强弱关系?为此,大家初步提出以下三个技术思路:

老城与新区:阶段不同

老城处于成熟阶段,其基本建设已经完成,以更新维护为主,急需控规支撑,与城市战略是弱相关;新区处于成长阶段,以开发建设为主,是发展机遇期,与城市战略强相关。

存量与增量:诉求不同

存量地区主要以运营为主,主要进行城市双修,与城市战略是弱相关;增量地区尚未建设,可塑性较强,与城市战略强相关。

中心与边缘:态势不同

中心区往往是城市发展的起步区,发展较早,也比较成熟,与城市战略是弱相关;边缘区处于待拓展地带,是城市增长的外缘和前沿,与城市战略强相关。

根据上述分析,大家可以初步判断各个单元与战略相关性的强弱关系,从而决定是否跟进战略调整。一个粗略的原则就是:那些老城的、存量为主的、位于中心的规划单元,往往是建成区,已经过了战略机遇期,无需暂停控规去全面跟进战略调整和总体规划,反而可以先行编制、先行批复。

体系化应对:配套策略

在“大整合”的趋势下,整体性控规的核心思路恰恰是“分而治之”,是为捆绑式控规松绑,当然不只是指规划编制,在前述“控规分层、分类适应”的牵引下,补全“编制、报批、管理、调整、维护”等配套政策,才可以形成体系化的策略,具体如下:

规划分层

简单来说将控规区分为单元控规和地块控规,地块控规为之前所做的传统控规,无需地方政府审批,仅作为技术文件供地方主管部门内部掌握;而单元控规则以单元导则为直接成果,主要明确各个单元的规模、主导功能、配套设施、空间引导和管理建议等,单元控规按规定程序进行充分论证形成正式成果,并报请地方政府审批。这二者的关系是宏观与微观、刚性与弹性的关系。

分区编制

分区编制,指的是单元控规,如果它能够以整个城市编制最好,若不能,至少应该以片区作为一个整体编制,这里主要是与总规的规划传导进行无缝对接,相应的,若总规的规划传导的图则是以组团为基本控制单元,则单元控规可以组团作为一个整体进行编制。

分组报批

前述所说的一体编制并不意味着一体报批,一体编制意味着思路的整体性,以及方便进行规划传导和对接,但是,由于地段发展态势和成熟度不同,以及战略相关性强弱不同,在报批的时候,可以先行批复那些相对成熟的“组团、单元”,变数较大的可以暂缓批复,以等待战略确定和条件明确。

单元平衡

单元控规作为由政府审批的控规,是对总体框架和基础配套的刚性管控;地块控规作为主管部门内部掌握的技术文件,有一定的弹性调整空间,但这个自由裁量有一定的原则要求,那就是只能在“单元内平衡”。

地块调整

地块的性质、规模、指标调整是规划管理的一个常态,就单个地块而言,只要不违反单元控规的刚性规定,原则上都可以进行调整。

动态维护

控规在规划建设和运营维护过程中,由于精度问题带来的位置偏差等技术问题,均视为动态维护,并按动态维护程序进行规划调整,从而简化规划管理工作。

总 结

基于前述内容,大家可以用以下几句话来概括本文的核心内容:

总体式控规的核心要义在于其“中枢性”的纽带作用,其表现形式为基于空间层次架构的规划传导体系。

整体式控规主要解决战略矛盾;地块控规主要解决运营痛点。

国土空间规划变革中强调的规划传导,是未来控规发展的新方向、新机会。

空间层次的建立促进了纵向管控体系的构建,进而弥补了地块控规扁平化的弊端,并最终形成一个立体化的纵横体系,使规划稳健可控。

当前困局的根本在于捆绑式控规。

破局的核心思路是“分而治之”,关键策略有二:一是“控规分层”,通过单元控规实现规划传导功能,使之与地块控规区分开来,纵横关系清晰可靠,各得其所;二是“操作分类”,根据不同片区和单元对战略敏感性的强弱关系,选择性跟进战略调整和总规编制,其余的片区和单元则可以按期推进。

尾 声

“致广大而尽精微”,从微观向上整合,再从宏观向下分解,既要有广大的视野和框架,也要有精微的细节和措施,整体性控规作为一个趋势,不仅是控规的发展方向,也是国土空间规划变革的重要支撑,而中枢纽带作用将使其必然成为规划传导中的“神器”。

在战略待定和运营紧需的挤压下,基于分而治之的思路,将控规从一元裂变为二元,形成单元控规和地块控规各得其所的局面,这是顶层与基层、战略与运营双重博弈的结果,最终使得控规从宏观逐步传导至微观,从而实现可进可退、刚柔并济的规划管理效果。

撰稿丨规划设计院 代伟国 程翔 向骁 战丽梅  

XML 地图 | Sitemap 地图